niedziela, 1 lutego 2009

CIĄGŁOŚC I ZMIANA W POLSKIEJ POLITYCE ZAGRANICZNIEJ PO 1989 ROKU

Do napisania tego tekstu w dużym stopniu skłonił mnie post zamieszczony na blogu Zakładu Myśli i Kultury Politycznej - „Sojusznicy w ramach UE”

Politykę zagraniczną można analizować na różne sposoby. Takie analizy mogą wymagać konieczności opisania kompetencji organów władzy państwowej, procesów decyzyjnych. Niezbędne okazuje się także uwzględnienie zachodzących zmian ustrojowych w analizowanym państwie. Nie należy zapominać jednak, że przedmiot analizy nie istnieje w próżni, dlatego należy mieć zawsze na uwadze przemiany dokonujące się w światowym systemie międzynarodowym. Ponadto należy zawsze ustalić stan wyjściowy konceptualizacji i rozróżnić cele cząstkowe polityki zagranicznej od tych strategicznych. Nie jest moim celem dokonanie pełniej analizy polskiej polityki zagranicznej po 1989 roku pod kątem wyżej wymienionych aspektów. Chciałbym jedynie zasygnalizować pewne tendencje mające miejsce w polskiej polityce zagranicznej w ostatnich kilkunastu latach.
Prowadzanie polityki zagranicznej polega na konstytucyjnie i ustawowo określonej działalności związanej z regulowaniem oddziaływań między Rzeczypospolita Polską a innymi podmiotami zagranicznymi. Kształtowanie polityki zagranicznej jest procesem zespalającym prace takich organów jak parlament, prezydent i rząd. Należy tez pamiętać, że skuteczność polityki zagranicznej jest do pewnego stopnia funkcją społecznej akceptacji, odbijającej się w publicznym wizerunku organów władzy. Dyskurs publiczny w pewnym stopniu odzwierciedla i współbuduje relacje pomiędzy podmiotami kształtującymi politykę zagraniczną w sposób bezpośredni a społeczeństwem, który ją popiera lub nie.
Warunki wyjściowe polskiej polityki zagranicznej po 1989 roku były bardzo trudne. Kraj znajdował się w głębokim kryzysie polityczno-gospodarczym. Transformacja ustrojowa zapowiadała się jako proces trudny i długotrwały. Oprócz tego animatorzy polskiej polityki zagranicznej musieli stawić czoło geopolitycznym wstrząsom, które objęły obszar środkowo-wschodniej. Wiązało się to z koniecznością wypracowania nowych podstaw stosunków dwustronnych z sąsiadami, których liczba wzrosła z 3 do 7. Pomyślne rozwiązanie trudnych spraw związanych z przeszłością, tu mam na myśli traktaty głównie z Niemcami i Rosją pozwoliło na określenie głównego kierunku polityki zagranicznej RP, a który został opatrzony mianem „powrotu do Europy”. Od tego momentu europejska polityka Polski była rozwijana konsekwentnie i wielokierunkowo. Aspiracje Polski do odgrywania aktywnej roli w kręgu cywilizacji zachodniej i do uczestniczenia w strukturach euroatlantyckich stały się możliwe dzięki integracji europejskiej. Proces ten, oparty o przestrzeganie zasad demokracji, ochronę praw człowieka oraz gospodarkę rynkową stał się dla Polski wzorem rozwoju cywilizacyjnego. Polska weszła na drogę integracji z państwami Europy Zachodniej oraz budowy opartych na nowych relacjach stosunków z sąsiadami. Po zmianie układu sił w Europie Wschodniej w 1989 roku, przystąpienie do NATO stało się głównym celem politycznym Polski. Rozszerzenie NATO na wschód oznaczało zmianę geopolitycznej pozycji Polski. Dlatego też przyjęcie do Sojuszu Północnoatlantyckiego, które nastąpiło 12 marca 1999 roku stanowi jedno z najważniejszych wydarzeń w nowoczesnej historii Polski. Polska stała się częścią sojuszniczego systemu obronnego, gwarantującego bezpieczeństwo i stwarzającego warunki stabilnego rozwoju. Obok członkostwa w NATO, Polska realizuje swoją politykę bezpieczeństwa jako członek Unii Zachodnioeuropejskiej oraz przez uczestnictwo w dialogu politycznym prowadzonym w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej i innych organizacji międzynarodowych takich jak Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie czy Rada Europy nie wspominając o Organizacji Narodów Zjednoczonych.
Ponadto po 1989 roku Polska wiele uwagi poświęciła rozwojowi stosunków bilateralnych i dobrosąsiedzkich, których podstawą stały się traktaty dwustronne. Zdaniem Władysława Bartoszewskiego w pierwszym okresie po 1989 roku zbudowanie tych pozytywnych relacji z sąsiadami należy uznać za największy sukces polskiej dyplomacji. Oprócz stosunków z Niemcami, Rosją i krajami powstałymi po rozpadzie ZSRR szczególną wartość miały dla Polski więzi ze Stanami Zjednoczonymi, ze względu na strategiczną obecność Ameryki w Europie zwłaszcza w kontekście niepewności kierunku polityki Rosji i mocarstw europejskich. Jednak wraz z emancypacją krajów unii, podkreślaniu przez nie własnej tożsamości międzynarodowej i chęci odgrywania przez nie samodzielnej roli w polityce światowej nasilają się spory między USA a UE. Zmuszało to polską politykę zagraniczną, do zajmowania stanowiska, które zważywszy na członkostwo w Unii z drugiej zaś na historycznie uwarunkowane, dość autonomiczne stosunki ze Stanami Zjednoczonymi, do lawirowania, aby nie zrazić sobie żadnej ze stron.
Relacje między sąsiadami stanowią ważny element przy analizie polskiej polityce zagranicznej. Dawnej autorzy podejmując się opisania polskiej polityki zagranicznej, podkreślali, że prowadzona polityka była odpowiedzią na ówczesne położenie geopolityczne Polski między Rosją a Niemcami. Obecnie ta perspektywa straciła nieco na znaczeniu. Wyraźnie widać, że stosunki z Niemcami są teraz ważniejsze od stosunków z Rosją, a to z powodów więzów Polski z NATO i UE. Ponadto uzyskanie przez Polskę członkostwa w NATO i UE sprawiło, że celem Polskiej polityki zagranicznej stało się zapobieżenie utrwaleniu podziału Europy wzdłuż wschodniej granicy Unii. Stąd aktywna polityka Polski wobec Ukrainy i Białorusi. Polska stara się wspierać tendencje modernizacyjne i proeuropejskie na Ukrainie i Białorusi, stając się niejako adwokatem tych krajów zachęcając NATO i UE do różnych form współpracy z tymi państwami. Doświadczenia naszego zaangażowania w tym obszarze pokazują, że do zapewnienia sukcesu transformacji w postsowieckiej części Europy konieczne jest włączenie się w nie UE i NATO. W przeciwnym razie polski prometeizm będzie szkodził naszym interesom. Nie można bowiem mieć złudzeń, ze samotne popieranie przez Warszawie procesów demokratycznych na Ukrainie i Białorusi będzie odbierane w Moskwie jako naruszenie jej postimperialnej strefy wpływów i będzie wywoływać nieprzyjazne Polsce reakcje. Należy zdecydowanie podkreślić, że polska polityka zagraniczna prowadzona między innymi przy wykorzystaniu członkostwa w UE i NATO jest wynikiem suwerennego wyboru i ma na celu maksymalizowanie położenia Polski w panującym światosystemie.
W wymiarze regionalnym charakterystyczna było w latach dziewiędziesiątych wyłonienie się Europy Środkowo-Wschodniej, jako geopolitycznego obszaru. Było to zarówno obiektywnym procesem, ale także rezultatem działania państw w tym zwłaszcza Polski, w interesie których leżało instytucjonalne zaznaczenie swojej odrębności. Polska była jednym z głównych inspiratorów tego procesu. Najbardziej korzystnym z tego punktu widzenia było powstanie Grupy Wyszechrackiej i Porozumienie o powołaniu Środkowoeuropejskiej Strefy Wolnego Handlu.
To co szczególnie zwraca uwagę przy analizie polskiej polityki zagranicznej zwłaszcza w latach dziewięćdziesiątych XX wieku to przywiązanie do respektowania i umacniania uniwersalnych wartości i zasad stosunków międzynarodowych. Trzeba przyznać, że Polska miała dobrych realizatorów polityki zagranicznej. Ponadto wewnętrzne polityczne turbulencje w kraju nie wpływały znacząco na cele strategiczne polityki zagranicznej. Godna podkreślenia jest także zgoda głównych sił politycznych co do kierunków polityki zagranicznej, co zapewniło jej kontynuację, ciągłość i stabilność i co bardzo ważne przewidywalność.
Od momentu wstąpienia Polski na drogę przemian, jednym z priorytetów polskiej polityki zagranicznej było uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej. Przystąpienie do tej organizacji oznaczało uzyskanie gwarancji dla trwałości przemian zapoczątkowanych w 1989 roku i przyśpieszenie rozwoju cywilizacyjnego. Teraz twórcy polskiej polityki zagranicznej muszą znaleźć odpowiedz na pytanie: jaką Europę chcemy budować i niezwykle ważne pytanie - jakiej – z punktu widzenia naszych narodowych interesów - Unii chcemy. Polityka zagraniczna była przez kilkanaście lat po 1989 roku przedmiotem szerokiego konsensusu w opinii publicznej i w klasie politycznej. Wspólne były zasadnicze cele: po przyjęciu do NATO, przystąpienie do Unii Europejskiej, uprzywilejowane stosunki strategiczne z USA, dobre relacje z sąsiadami, w tym szczególnie z Ukrainą. Jednak wraz z osiągnięciem podstawowych celów strategicznych (NATO i UE), skomplikowaniem się stosunków z Rosja i Niemcami owa zgoda polityczna zdaje się ulegać osłabieniu. Wstępując do UE został zrealizowany ostatni strategiczny cel, czyli przywrócenie Polsce tożsamości kraju należącego do Europy. Przyszedł czas na nowe określenie priorytetów, bowiem po wstąpieniu do UE zmuszeni jesteśmy do ponownego zdefiniowania swoich celów. Dyskusja na temat polskich oczekiwań związanych z przyszłym kształtem UE rozpoczęła się dużo przed tym, zanim staliśmy się jej pełnoprawnym członkiem, niemniej priorytety mimo upływu lat pozostają nadal te same. W dużym stopniu oddaje je raport Wspólna Europa opracowany przez kilka ośrodków pozarządowych opublikowany w 2001 roku, którego fragment pozwolę sobie zacytować: Naszym celem jest Unia Europejska stabilna i zamożna, w której stare, historycznie ukształtowane różnice rozwojowe zostały zniwelowane, a opracowane wspólnie rozwiązania zapobiegliwały by powstawaniu nowych różnic. Musi to być Unia społeczeństw, a nie tylko instytucji. Korzyści wynikające ze zjednoczenia powinny być odczuwane przez ogół mieszkańców, a nie jedynie przez wąskie grupy najzamożniejszych i najlepiej wykształconych. W takiej Unii nie może być miejsca na podziały my-oni wynikające z daty uzyskania członkostwa lub różnic w rozwoju ekonomicznym. Zapisana w Traktacie Rzymskim zasada solidarności powinna mieć prymat nad partykularnymi interesami narodowymi i grupowymi. Jesteśmy także przekonani o tym, że przy budowaniu zjednoczonej Europy nie wolno zapominać o jej wymiarze duchowym. Bez czerpania z tradycji i kultury europejskiej, z jej religijnych korzeni, wizja nowej, zjednoczonej i demokratycznej Europy, Europy dobrobytu i pokoju, praw człowieka i współpracy, byłaby niepełna.
Dokładne określenie tego długo falowego celu polityki zagranicznej zależeć będzie, czym się stanie UE. Czy pozostanie związkiem państw, czy stanie się państwem europejskim. Jeżeli państwa zdecydują się na pierwszy wariant, to Unia zacznie się przekształcać w stronę państwa unitarnego. Natomiast jeżeli Unia ma pozostać związkiem państw na poziomie konfederacji, stanie się nie znanym dotychczas formą partnerstwa strategicznego.
Nowe kierunki polskiej polityki zagranicznej w tym względzie nie został jeszcze określone, o czym może świadczyć postawa polskich przedstawicieli w debacie nad projektem konstytucji Unii Europejskiej czy na kolejnych szczytach państw Unii. Ponadto zaangażowanie polskich sił zbrojnych w wojnę w Iraku, doprowadziło do wyraźnego ochłodzenia stosunków z dotychczas najbliższymi sojusznikami Polski w Europie. Co słusznie zauważył Aleksander Smolnar po części może świadczyć o zerwaniu z jedną z zasad dotychczasowej polityki polskiej: szukania równowagi i unikania zdecydowanego wyboru w sytuacji konfliktów czy napięć między Stanami Zjednoczonymi a sojusznikami europejskimi. Polska, która przez kilkanaście lat z pełną świadomością i pewnym kunsztem unikała konfliktów, które dzieliły NATO i Unię Europejską, teraz zaangażowała się w spory dzielące obie organizacje.
Kształtując nowe cele polityki zagranicznej należy kierować się imperatywem ciągłości, ale nie traktować go jako zasady jedynej. Element zmiany bowiem również jest niezbędny ze względu na przeobrażenia wynikające z dynamiki światowego systemu. Kontynuacji wymagają działania, które mają na celu umocnienie pozycji Polski, a wprowadzać zmiany należy tam, gdzie można zrobić więcej i pójść dalej. Zdaniem Dariusza Rosatiego polityka zagraniczna powinna łączyć elementy ciągłości i zmiany, by uniknąć niebezpieczeństw: prowadzenia polityki opierającej się głównie na pamięci historycznej, czy też drugiej skrajności – zagubieniu poczucia ciągłości i skupieniu się na doraźnych korzyściach. Uniknięcie tych niebezpieczeństw wymaga właściwego odczytywania sygnałów, oceniania rzeczywistości, a także utrzymania harmonii pomiędzy interesem narodowym, a pojawiającymi się szansami i zagrożeniami. Równie ważna jest zmiana metody – powinniśmy prowadzić politykę bardziej asertywną, bez kompleksów, aktywną, twórczą, wywodzącą stanowiska z twardych realiów. Unikać skrajności. Z jednej strony nie pokładać przesadnej wiary w niemal nieograniczone możliwości wpływania przez nasz kraj na bieg spraw międzynarodowych. Druga skrajnością jest postawa bierności, przystosowanie się do tego, co dzieje się w stosunkach międzynarodowych i nie dostrzeganie realnych możliwości reagowania na wypadki na świecie. Chodzi o to, aby Polska w ramach swojej suwerenności podejmowało decyzje zgodne z interesem narodowym i interesem wspólnot międzynarodowej. Dobre stosunki z dużymi państwami nie powinno pozbawiać polską politykę zagraniczną inicjatywy. Bowiem poszukiwane konsensusu i kompromisów stało się obecnie normą życia międzynarodowego i chodzi o to aby z tej normy w pełni korzystać. Polska polityka zagraniczna stoi przed nie lada wyzwaniem. Po 1989 roku Polska podkreślała suwerenność swoich decyzji w polityce zagranicznej, co należy uznać za cenną zdobycz, która musi być chroniona i w dzisiejszych czasach. Polska osiągnęła duży sukces wziąwszy po uwagę punkt wyjścia. Nie da się ukryć, że sprzyjała Polsce ewolucja stosunków na świecie, ale ta dynamika zmian nie musi być stale korzystna. Przeobrażenia systemu światowego wymusiły na Polsce dokonanie redefinicji swojej polityki zagranicznej, proces ten obecnie trwa. Aby zakończył się on sukcesem, należy pamiętać, że niezwykle ważne jest właściwie odczytywać kierunki rozwoju otaczającej rzeczywistości. Czym szybciej polska polityka zagraniczna wypracuje całościową koncepcję na poziomie regionalnym i światowym tym szybciej stanie ona bardziej przewidywalną, co jest wartością samą w sobie w stosunkach międzynarodowych. Wypracowując tą koncepcje animatorzy polskiej polityki zagranicznej powinni mieć na względzie fakt, że w świecie współzależności, polska polityka nie powinna być budowana na założeniu wrogości ale konsensusu i kompromisu będących obecnie podstawową normą życia międzynarodowego.

2 komentarze:

Piotr Napierała pisze...

Z tych dwóch skrajności; brnięcia w zadawnionych krzywdach historycznych lub utraty ciągłości myślenia politycznego wynikającego z patriotyzmu, wybieram tą pierwszą.

Już Cat-Mackiewicz pisał o "państwach poważnych", których polityka zagr. charakteryzuje się ciągłością i "niepoważnych", które potrafią dokonać całkowitej wolty sojuszów wskutek elekcji w kraju.

Jacek pisze...

Również opowiadam się za tą pierwszą opcją. I to z bardzo prostej przyczyny - jakiego sojusznika wolelibyśmy mieć? Silnego, konsekwentnego i pewnego czy takiego, o którego się będziemy bać co wybory? A skoro sami chcemy mieć takich sojuszników, to powinno nam zależeć, żebyśmy też przyjęli taką podstawę - dzięki temu może będziemy traktowani poważniej niż np. w 1939. Stąd się chyba zresztą bierze argument monarchistów, że to właśnie król może zapewnić taką ciągłość. Polityka wewnętrzne - tutaj można sobie kombinować, w najgorszym wypadku zapłacą za to obywatele (a kto się tym przejmuje?). A polityka zagraniczna? Jak kraj znika z mapy, bo ktoś coś zawalił. to nie ma miejsca dla klasy panującej, dla polityków. Obywatele też mają teoretycznie gorzej, ale poza tym ich rola wiele się nie zmieni. To oczywiście czarny scenariusz, ale my - Polacy, powinniśmy pamiętać o błędach z przeszłości i zachować czujność i ostrożność.